民进梅州市委  民进广州市委

民进韶关市委  民进潮州市委

社会养老服务涉及老年人的晚年幸福，涉及千家万户的切身利益，是一项重要的民心工程，是建设幸福广东的重要组成部分。由于我省人口老龄化的快速发展，群众对养老服务的需求急剧增加，如何发挥政府的主导作用，引导更多的社会力量参与社会养老服务是亟待解决的问题。为此，民进梅州市委、广州市委、韶关市委、潮州市委组成联合调研组，对广东省引导社会力量参与社会养老服务的情况开展了调研，现将调研情况报告如下。

一、 广东省引导社会力量参与养老服务的工作现状

“十一五”期间，在中共广东省委、省政府的领导下，广东省充分利用独特的政治、经济、文化、地缘等优势，发挥政府的主导作用，鼓励社会参与，努力开拓社会养老服务的新路子。 

(一) 引导社会力量参与养老服务的主要做法。

按照政府主导、社会参与、公办民办并举的发展思路，采取以下主要方式，引导社会力量参与社会养老服务。

引导社会资金投入。广州市等城市出台政策，对社会养老机构新增床位给予一次性资助和床位运营补贴，鼓励民间资本参与兴办养老机构。积极落实CEPA协议，鼓励港澳服务提供者到广东兴办养老机构，参与社会养老服务事业。目前，已有三家香港服务提供者在广州、深圳、肇庆独资兴办了三个养老机构，共投资2亿多元，设置床位共860张。

创新管理模式。采取“公建民营”管理模式，将公办养老机构的经营管理权以承包等方式转交给企业、社会组织或个人，建立了政府监督、市场运作的运行机制。采取政府购买服务的工作模式，委托或资助社会工作服务机构或民间组织，为政府保障的城市“三无”老人、农村“五保”老人提供养老服务，为社区老人提供居家养老、日间照料等服务。

制定扶持政策。2009年5月，广东省政府颁布了《广东省民办社会福利机构管理规定》，出台了一系列优惠政策，对民办社会福利机构在用地、地方性行政事业收费、用电、用水、用燃气、税收及设立医疗机构等方面给予优惠，对民办养老机构发展给予政策扶持。

截至2010年底，我省民办养老机构已达797家，养老床位5万多张，收养老人4万多人，民办养老机构总投入18.12亿元。

(二) 广东省养老服务面临的严峻形势。

养老服务供求矛盾突出。我省老年人口的特点是老年群体形成早、发展趋势快、人口基础大。1996年我省60岁以上人口已经突破10％，进入了老龄社会。2010年老年人口已达1072万，“十二五”期间每年还将以3.5％的速度增加。其中全省80岁以上老年人占老年人口的16.3%，城乡独居老年人比例接近50%。人口老龄化、高龄化和空巢化使得失能、半失能老年人的数量持续增长，照料和护理需求急剧增加。同时，由于现代社会生活节奏加快，中青年一代面临着工作和生活的双重压力，家庭养老功能日益弱化，社会养老需求日益增长。据调查，我省1072万老年人中，有入住养老机构愿望的达187.6万人。但是，截至2011年3月，全省仅有各类养老机构2561家，养老床位约11.18万张，收养老年人约7.44万人，养老床位仅占老年人口的1.1%，低于全国1.6%的平均水平，落后于北京（2.64％）、上海（2.8％）、浙江（2.2％）等经济实力与广东相当的地区，低于发展中国家2%-3%的水平，远低于发达国家5%-7%的水平，远不能满足老年人对机构养老的需求，珠三角地区的养老机构更是“一床难求”。

实现养老公共服务目标任务艰巨。2010年广东省社会养老服务工作会议明确提出，力争到2015年,全省老年人享有基本公共服务,基本实现“9073”目标：90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%左右的老年人由社区提供日间照料和托老服务，3%的老年人入住养老服务机构。由于长期以来养老服务的设施设备建设严重滞后，“未富先老”使得公共财力与养老需求之间的差距极大，目前全省还有19个市（县）没有建设公办养老院。因此要实现“9073”目标，任务十分艰巨。

(三) 社会力量参与养老服务面临的困难。

建设用地难以解决。虽然《关于扶持我省社会福利事业发展的通知》（粤民福〔2000〕2号）规定将社会福利机构特别是老年人服务设施纳入公共设施统一规划，同时对社会福利机构的建设用地，规定了优先供地原则和相关的优惠政策，但由于全省尚未编制养老服务体系建设总体规划和养老服务机构设施建设专项规划，因此，目前无论是公办还是民办养老机构都存在着建设用地难以解决的问题。而相比之下，北京市国土、规划部门已提供了64个地块、1200多亩土地，分期安排养老机构建设。

尚未建立财政投入机制。目前我省养老服务经费还未纳入地方财政预算，尚未建立全省养老补贴财政投入机制。2009年全省社会福利基本建设项目157个，总投入3.4亿元，其中公共财政投入仅3428万元，约占10％。省市一级的投入主要来源是福利彩票公益金，区县的财政投入少，有的甚至为零。

政策扶持项目和数额均不足。养老机构前期投资大，回收期长。据统计，广州市投资一张养老床位的资金平均为8万至10万左右，回收投资需要约10年。特别是受土地房屋租金及物价高速增长的影响，受政策、行业标准及服务对象的限制，养老机构的收费标准难以提高，民办养老机构基本是保本微利经营，如不给予政策扶持，服务水平和质量难以保证，也难以实现良性发展。虽然《广东省民办福利机构管理规定》规定民办养老机构在用电、用水、管道煤气等方面按居民使用价格标准执行，但许多市县都没有落实。虽然珠三角部分城市实施了新增养老床位资助和运营补贴，但补助标准不高。如社会办养老机构每新增一张养老床位的资助额广州市为5000元，天津市为10000元，北京市为8000-16000元；每张养老床位的运营补贴广州最高为100元、深圳为300元、上海为500元、北京为300元。天津市财政还对居家养老实行补贴，给予每个老年日间照料中心30万元-50万元的一次性资助，对为老人服务的“社区食堂”给予1-10万元的一次性补贴。上海市养老机构投保综合责任险标准为140元/床/年，其中市、区县福利彩票公益金分别资助50元/床/年。北京市从2011年起对考取职业资格证书的养老护理员给予每人800元的补贴。

管理评估机制不健全。全省尚未制定具有规范性、指导性的养老服务行业服务标准、评估体系和监管资助办法。目前，政府对机构养老的质量评估主要是针对硬件设施，还缺乏针对服务质量等软件方面的评估，对居家养老服务还没有可量化的评估标准，因而对养老服务机构的监管和扶持缺乏有效的依据，不利于引导社会力量参与养老事业。另外，引导社会力量参与养老服务的重要途径是政府购买服务，但目前政府购买服务的运行机制不完善，购买的项目少，范围窄、平台不统一、信息不通畅，参与的社会机构少。大多数的养老机构都存在着入住老人就医不方便，医疗室不是公费医疗、城镇职工（居民）基本医疗保险及新型农村合作医疗的定点范畴的问题。

养老护理员及专业人员缺口大。目前全省养老护理员只有7000多人，离实际需求还差50％。由于民办养老机构待遇普遍偏低，护理员基本都是外来务工人员，年龄偏大，文化素质偏低，流动性大。居家养老服务从业人员以“4050”失业人员为主，没有资质要求，整体素质不高，基本没有接受过正规的专业教育和职业培训。多数养老服务机构没有配备具有专业护理、老年心理学、法律咨询、社会工作等方面的专业人员，养老服务队伍专业化、职业化、规模化程度低，难以适应现代养老服务发展的需求。 

缺乏对养老服务的社会慈善捐赠的引导。一直以来，海外侨胞、港澳台同胞、企业及个人的捐赠主要是兴建教育、医疗、交通等公共设施，而社会的慈善资金也主要用于扶贫、济困和赈灾，较少投向养老服务，政府对社会向养老服务的捐赠引导不足。

二、 引导社会力量参与养老服务的建议

研究表明，2015—2035年将是广东省老年人口数量增长最快的时期，因此2015年之前的“关键五年”是布局解决我省养老问题的“窗口时间”，如果不尽快地合理配置资源，养老问题将会进一步成为社会的沉重负担。因此，在坚持政府主导的同时，亟需引导社会力量共同参与。另一方面，虽然目前养老服务行业是微利行业，但也是极具发展前景的产业和造福社会的公益事业，因此许多社会机构和企业都有参与的愿望，亟需相关的政策措施予以引导。为此，我们提出以下建议：

(一) 多渠道解决养老服务设施用地问题。

将养老服务设施建设纳入城乡规划以及土地利用总体规划。将养老服务设施如养老院、日间照料中心、居家养老服务总部等设施建设纳入城乡规划以及土地利用总体规划中统筹安排，做好养老服务资源的有效配置。按照每张床位不低于70平方米的占地面积，预留养老机构发展用地，同时加强与市政基础设施、其他公共服务设施建设的衔接。重点发展养护型、普通档次的养老服务机构。 

落实养老机构建设的土地供应政策。落实已出台的社会福利机构土地供应政策，以协议出让土地的方式，支持社会力量兴办养老机构，并在价格上给予适当优惠。

盘活闲置资源用于养老服务。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所，“三旧”改造和“退二进三”中腾出的旧厂房，中小学布局调整闲置的旧校舍等设施改造为养老设施。借助现有的场地设施如星光老人之家、社区服务中心、社区康复中心等，以建设、租用、改造场地或委托服务机构等多种方式建立日间老人照料中心，开展社区养老服务。

将养老设施纳入住宅小区公建配套。把养老服务设施建设纳入住宅小区配套公建项目。新建小区的养老服务设施要与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用。没有养老服务设施的已建小区，要逐步补建或利用闲置设施改建。在保障性住房小区配建老年公寓。

(二) 建立地方财政稳定的投入机制。

进一步明确政府的主体责任，将加快社会养老服务体系建设纳入各级政府政绩考核内容，明确任务指标，加强检查落实。

充分发挥政府的主导作用，加大财政投入，确保养老服务事业的投入像教育、卫生事业一样，在各级财政预算中形成一定的比例。建议以上年度户籍老年人数为基数按比例投入，主要用于政府养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老机构和居家养老服务组织、对特殊困难老年人提供援助服务等，并建立稳定增长的财政支撑机制。

(三) 制定财政金融税收保险等优惠政策。

推广新增床位补贴和运营资助政策。制定《广东省社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》，对符合建设标准、运营规范、合法登记的非营利性民办养老机构，给予新增床位资助和运营补贴。建立居家养老服务资助制度，资助日间老年照料中心等配套设施建设和购买服务，对于街道（镇）、社区（村）在本辖区内开办的日间照料中心、主要服务老年人的助餐点，根据规模大小、服务质量、服务人数，每年给予一定的经费补贴；对于各类居家养老服务中心（站）每年给予经费补贴；对评估合格的各类养老机构和居家养老服务组织给予一次性的奖励。

减免有关税费和行政事业性收费。检查督促各地落实养老机构实行与居民用电、用水、用气同价收费政策。考虑养老服务业的特殊性和民办养老机构的实际困难，免除残疾人就业保障金。养老服务业的水费和污水费约占养老院正常收费的6﹪，目前我省部分地区已经免收公办养老院的污水费，建议同样免收民办养老机构的污水费。对福利性、非营利性的老年服务机构，免征营业税，对符合条件的养老机构免征企业所得税。

提供信贷优惠政策。增加养老服务企业项目信贷投资，适当放宽贷款标准，尽量降低担保条件，并提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助和融资担保。

加强养老服务与医疗服务的衔接。多种方式解决养老机构入住老人的就医问题，如单独建设医院或医疗室、依托附近医疗资源的服务以及社区医院直接派驻，研究制定社会力量办养老机构自办医疗室的补贴政策。将审查合格的养老机构内设医疗室纳入公费医疗、城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。

提高养老机构抵御风险的能力。建立《社会养老机构老年人意外伤害处理办法》，规范机构养老的意外伤害处理。探索建立“养老机构入住老人意外伤害险”和“养老机构综合责任险”等险种，并对养老机构购买相关保险予以财政补贴，提高养老机构抵御风险的能力，减少社会不稳定因素。

鼓励社会捐赠养老事业。加大宣传的力度，搭建相关的平台，落实国家对公益性捐赠的扣除政策，引导海外侨胞、港澳台同胞、企业、社会组织及个人对养老设施设备及服务进行捐赠，形成“政府投入＋民间资本＋慈善捐赠”的养老资金筹措机制。

(四) 创新运营模式和完善管理评估制度。

创新运营模式。采取“公办民营”、“民办公助”、政府购买服务、委托等多种方式鼓励和支持社会力量参与投资兴办养老服务机构。鼓励居家养老服务机构培育连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。对以乡镇政府为主体投资新建、扩建、改建以及设备更新的养老服务机构予以资助，再选择一些交通便利、硬件较好的乡镇养老机构委托社会机构经营。

完善行业标准和管理评估制度。加强养老服务专业化、职业化、标准化及管理规范化的建设，编制《广东省养老服务机构规范化建设基本标准》和《广东省养老服务机构服务质量规范》，建立养老服务标准体系。完善养老机构、社区居家养老服务机构的评估机制，特别是加强对服务质量、管理机构和队伍建设等方面的检查评估。采取分级评估、分级管理、分级资助的办法，引导社会养老服务优质发展。制定居家养老服务、养老机构“公建民营”、“民办公助”等实施方案和管理办法，使养老服务工作有章可循、规范运作。

(五) 通过培养培训和职业补贴提高从业人员的数量和质量。

出台政策，鼓励中专卫校、护校等培养专业化养老护理员队伍，鼓励高等院校和中等职业技术学校增设养老服务相关专业和课程，鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训，通过项目资助的形式，对养老护理员实行免费在岗培训。建立全省统一的养老护理员职业资格认证体系和评价标准，对取得资格证书的人员给予一次性奖励。采取政府财政补贴办法，建立相关的职业补贴政策和保障制度，如按照护理员在同一养老服务机构工作年限长短给予岗位补贴和社保补贴。