摘要 中国八个民主党派中央监督委员会的相继成立和各党派内部监督条例的形成标志着中国民主党派的内部监督机制建设迈出新步伐，这是民主党派组织建设的一个里程碑。本论文拟从构建与完善民主党派内部监督机制的必要性、内部监督机制建设的现状、内部监督机制的主要内涵、构建与完善内部监督机制的对策等方面进行初步的理论探讨。

关键词 构建与完善；民主党派；内部监督机制

导 言

在我国的政党政治生活中，2008年12月18日是一个重要的日子，是日，中国致公党十三届二中全会审议通过《中国致公党党内监督条例(试行)》,并设立了相应的执行机构——中央监督委员会。随后民革、民盟、民建、民进、农工党、九三学社、台盟等其他7个民主党派全部成立了中央监督委员会，并通过了各自的党内监督条例（草案），这标志着中国民主党派的内部监督机制建设迈出新步伐，这是民主党派组织建设的一个里程碑。本论文拟就民主党派内部监督机制的构建与完善作初步的理论探讨。

一、构建与完善民主党派内部监督机制的必要性

中国八个民主党派中央监督委员会的相继成立和各党派内部监督条例的形成透露出一个重要信息：中共和八个民主党派在构建民主党派内部监督机制必要性的问题上已经形成了共识。构建参政党内部监督机制是保证国家社会公共权力和参政党内部权力正确行使和科学配置的需要，是预防和惩治民主党派内部腐化现象的必然举措，是民主党派内部民主生活发展的迫切需求，是民主党派组织健康发展和自我完善的必由之路。

在当代中国协商型政党政治制度中，八个民主党派已经发展成为一支重要的政治力量。其总人数从建国初的1万多，发展到现在70多万；各级组织机构共4000多个，遍布除西藏、台湾以外的所有省、市、自治区。一方面民主党派的社会基础也发生了深刻而巨大的变化，成员身份、价值取向多元化，界别界限淡化，入党动机多样化和复杂化；另一方面民主党派的社会政治地位和作用越来越重要。从2007年11月发表的《中国的政党制度》白皮书可以看到，自2003年第十届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员、无党派人士共有17.7万人当选各级人大代表。截至2006年底，担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有3.1万人；还有许多民主党派成员、无党派人士在高等院校、人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务；在政协的组织构成中，民主党派成员占有较大比例，据全国政协十届一次会议期间的统计，民主党派成员、无党派人士担任全国政协委员的有1343人，担任常委的有195人，担任副主席的有13人；在省、市、县各级政协中，共有33.6万名民主党派成员、无党派人士担任政协委员。［1］以上的人员统计数字中，只有极少数是无党派人士，其他绝大部分人员分别属于各个民主党派。

然而，民主党派一些领导干部以权谋私、贪污受贿、腐化堕落等案件时有发生；在推荐代表人士、任职安排、协商选举工作中存在着买官卖官等的非组织和非法活动；一些党派的主要领导干部严重违反民主集中制，实行威权式的领导，其地方组织或基层组织的常委会在主要领导的掌控下成为了摆设和花瓶，换届选举不能采取差额选举的形式，其代表大会成为投票机器。对于这些行为虽然有法律监督，有来自于中共纪委和行政监察机构的监督，但是，实际上在民主党派内部却无法对主要领导干部在履行党派职能、廉政状况、领导作风和生活作风等方面的表现进行有效的监督。党派内部监督机制严重缺位是某些主要领导干部为我独尊、任人唯亲、腐化堕落的重要原因之一。这是参政党建设的一个缺陷，它对参政党的参政能力和水平产生消极作用，也对参政党在执政党和人民群众中的形象带来负面影响。2008年，党外领导干部——山西临汾市原副市长苗元礼、广西田阳县原副县长邹德祥——相继落马。这两个反腐个案引起公众关注的重要因素是当事人被查处后的言论：“我不是党员干部，是党外干部”，其潜台词是：“党外干部可以不受中共党纪的约束，可以不畏惧党纪的惩处”。这句话无论是当事人为自己辩护还是对其腐败行为的反思，都凸显了民主党派内部监督机制严重缺失的尴尬。

民主党派领导干部不是生活在真空里，现实社会的各种思想观念、道德观念、生活方式和价值取向必然反映到民主党派内部中来，其负面因素也会危害民主党派的肌体。任何政党都应有党内监督，党内监督是政党生存发展的内在净化力。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［2］十八世纪启蒙学者孟德斯鸠的这一著名论断同样适合于民主党派，它启示我们：有多大的权力就有可能有多大的腐败，对任何掌握权力的人包括民主党派领导干部都要进行“人性恶”和“理性经济人”的预设。民主党派内部监督机制正是建立在这两种预设的基础之上。要把所有掌握权力的人包括民主党派领导干部预设为“小人”而不是“善人”。民主党派虽然不像共产党那样全面地执政掌权而面临着权力的巨大诱惑与考验，但作为参加国家政权的参政党绝不是完全与权力无涉。一方面，许多民主党派人士被推荐到各级政府机关和法院、检察院担任领导实职，民主党派在政府和政法机关担任领导职务的成员将会日益增多；另一方面，民主党派领导干部还行使着党派内部的政策方针的决策权、实际工作指挥权、人事任免权、财权、协商推荐权等等实际权力，随着民主党派组织建设的发展，这一部分的权力范畴还会进一步扩大。民主党派领导干部和中共党员领导干部一样都具有双重的身份，既是参政党的一员，又是各级行政机关的公务员，行使着国家社会的公共权力和党派的内部权力，必须像中共党员领导干部那样受到双重约束，既要遵守国家公务员行为规范，又要符合民主党派成员行为规范；既要受国家法律和行政纪律的约束，又要受各自政党组织纪律的约束。虽然民主党派领导干部都是经过严格程序选拔出来的，但是在权力制约的意义上，他们一样也绝不是“善人”。对他们如果不进行“人性恶”和“理性经济人”的预设，进行系统有效的制约监督，他们当中一些人同样会成为腐败分子。而民主党派内部监督机制的缺位正是一些民主党派领导干部走向腐败的重要原因之一。因此，管好民主党派领导干部是参政党对社会公众和自身成员应尽的神圣责任，构建内部监督机制应该成为中共和各民主党派的共识，成为完善和发展我国多党合作和政治协商制度的重要任务；民主党派内部监督机制应该成为我国监督体系中不可或缺的一个重要环节。

二、民主党派内部监督机制建设的现状

民主党派作为主要履行民主监督职能的参政党，其内部监督机制的建设也被提到议事日程上来。各民主党派的章程对代表大会、委员会、常委会、主委的职责权限进行了规定，对民主党派成员的权利义务进行了规定；各级领导班子成员的民主生活制度、主要领导干部述职述廉制度、对主要领导干部的民主测评等等制度也都已经建立并实施。这些制度和规定的建立和实施起到了内部监督的作用，并收到一定的成效。但是，就总体来说，其内部监督机制的建设还是滞后的，在2008年12月之前严重滞后，2008年12月之后仍然不可能很快改变相对滞后的局面。民主党派内部监督机制远未形成体系，这是一个不争的事实。其主要表现如下：

其一，内部监督机构缺位。

执政党中国共产党已经建立起党内的权威监督机构——各级纪律检查委员会，而且其运作已经日臻成熟。而“以党为师”的民主党派在这方面却未能真正做到以中国共产党为师，或者说在这个方面学习中共起步太慢，步履维艰，其内部监督机构的构建严重滞后，没有把建立权威的党派内部监督机构作为政党组织建设一项重要内容。从中央到省、市、自治区地方组织都缺乏一个与中共的纪律检查委员会性质和职能相当的机构。民主党派中央机关设6—8个部门，省、市、自治区机关设2—3个处室，但没有设专门的监督检查部门或处室，成员的信访一般都由组织部门负责处理。2008年12月之后，八个民主党派虽然建立起中央监督委员会，但是省市地方组织的各级监督委员会的建立仍处在漫长的酝酿过程之中，目前只有民进广东省揭阳市委成立了监督委员会。

其二，内部监督制度建设滞后。

作为参政党的各民主党派章程中，没有关于建立明确规范的监督制度的条文。近年来民主党派在章程中对议事规则、成员权利义务做 了一些规定之外陆续建立了包括财务、办公室管理、会议、考核、领导干部述职述廉评议、奖励、议事制度等一系列规章制度，但2008年12月之前，从中央到省市地方组织都没有制定具有高度权威的、统管全局的监督和纪律检查条例，也没有内部监督检查的具体规章制度和与之配套的实施细则．更没有相应保障机制．对勇于开展监督者的合法权益缺少保护措施和激励机制，对抵制、干扰和破坏内部监督的行为缺少可供操作的惩戒标准和措施。2008年12月之后，八个民主党派虽然通过了各自的党派内部监督条例，但这仅仅是内部监督制度建设的一个开端，内部监督制度的规范化和具体化仍是一个漫长的过程；省市地方组织实施各党派中央通过的内部监督条例的细则的产生还需假以时日，不容乐观。目前也只有民进广东省揭阳市委制定通过了内部监督条例。

其三，内部监督意识薄弱。

民主党派内部最典型最普遍的一种思想认为，民主党派不是政府机关，既没有实际行政权力，又没有支配国家财政的权力，其内部监督可以淡化，应把主要精力放在参政议政和对党派外部的民主监督方面；有些成员还认为，掌握有限权力的民主党派领导干部大多比较廉洁自律，没有必要强化内部监督；还有人认为中共党内监督机制那么健全，来自中共的党员领导干部仍然前赴后继走向腐败，民主党派内部监督又能起到什么作用？

其四，内部监督渠道不畅。

由于民主党派内部民主生活不够健全，党派成员对本党派的重大决策和人事安排缺乏了解和参与，导致党派成员想监督又无法监督的状况；如果监督者向党派组织反映基层领导的问题，由于没有专门监督机构，没有相应部门及专管人员受理，其只能向党派的省市一级领导人直接反映；如果监督者想向党派组织反映省市领导人的问题，更是无从入手，只能向中共党组织或统战部门反映。缺乏处理内部监督提起的问题和情况的相应机制，往往导致所反映的个案和情况得不到及时处理，结果就是久拖不决或不了了之，内部监督渠道严重受阻。

三、民主党派内部监督机制的主要内涵

民主党派内部监督与中共的内部监督一样，是一种来自于本党派而且针对本党派的自体监督，是相同社会角色的自我约束和监督。民主党派的内部监督机制是指民主党派的组织和成员之间进行互相监察和督促的过程和方式。它是民主党派内部常态化自体监督的运行机制，主要目的是将民主党派成员主要是民主党派各级领导班子和班子成员的行为约束在民主党派各种制度之内。它属于民主党派内部制度建设的范畴。

民主党派内部监督机制的构成要素主要有：监督主体、监督对 象、监督依据、监督措施、监督方式、监督机构等。民主党派内部监督机制是这些要素的有机组合。其基本特征如下：

内部性 民主党派内部监督不同于民主党派和共产党的互相监督，内部监督的主体和对象都是民主党派内部成员，但监督对象主要是担任人大、政协和政府部门实职或掌握党派领导权的民主党派各级领导班子和班子成员，而主要不是民主党派的一般成员，它是一种自下而上的内部监督。

政党性 民主党派是中国政党而不是一般的人民团体，其内部监督要遵循民主党派作为参政党的独特发展规律，主要从民主党派的政党政治性功能和政党特征出发进行政治监督，这明显区别于普通的社会组织内部的自我监督。

民主性 民主党派内部监督的内容是民主党派各级领导班子和班子成员履行党纲党章的情况、执行各种决议制度的情况、履行各项职能的情况、廉政状况、领导作风和生活作风等方面的表现，其主要出发点和归宿是建设民主党派的内部民主。

制约性 民主党派内部监督不具备法律意义上的制约性，而具备政党内部的制约性；内部监督主要靠各种党派内部制定的监督方式和措施对民主党派各级领导班子和班子成员进行制约，把他们的言论和行为约束在党章、党纲、党纪和各种制度规定的范畴之内；而这种制约对民主党派各级领导班子和班子成员接受法律制约和其他异体制约起到一定的促进作用。

民主党派内部监督通过建立和完善各项工作制度和监督制度规范民主党派各级领导班子和班子成员的行为，实现民主党派内部民主，促进民主党派持续健康发展。根本目的是建设中国特色的政党制度和政治文明。民主党派内部监督是民主党派内部的一种制度，各级监督检查机构最终接受民主党派中央权力机关的领导，相对于同级机关来说有一定的独立性。民主党派内部监督是一种自体监督和同体监督，它相对于异体监督来说有一定的优势，它可以尽量避免异体监督的被动性以及由此带来的异体对立，从而显示其主动性和引导性，规范民主党派成员的政党行为，为民主党派健康发展提供强有力的内部机制。

民主党派内部监督的功能主要有：一是预防功能，通过监督可随时发现问题，防止出现偏差；二是纠偏功能，以党派内部的力量对监督对象实施党内批评教育，执行党内纪律处分，强行制止纠正民主党派成员的违纪违法行为，使其回到正确的轨道；三是警戒功能，对监督对象实施党内批评教育，执行党内纪律处分，对其他成员起到警示和告诫作用。

四、构建与完善民主党派内部监督机制的对策

执政党中国共产党的各级纪律检查委员会和内部监督条例的构建和完善历时将近三十年，民主党派参政党的地位被确定不过是十年左右，构建与完善内部监督机制对于民主党派来说，更是一个长期复杂而又艰巨的任务。在科学发展观的旗帜下，为了促进民主党派科学、健康、持续的发展，我们在确定了构建与完善民主党派内部监督机制的大目标之后，应该采取如下的对策：

其一，培育与强化参政党内部监督意识。

监督意识的培育与强化是一个双向互动的运作过程，监督者与被监督者是两个相互对应而又相互影响的层面。监督者监督意识淡漠，监督活动就缺乏主动性、积极性、创造性，客观上就为被监督者营造出逃避内部监督的不良政治生活氛围；被监督者没有自觉接受监督的意识，就会采取各种措施阻挠监督，同样也给监督者营造出不利于内部监督的不良政治生活氛围。因此要双向地同时培育和强化内部监督意识。培育和强化参政党内部监督意识必须立足于教育，提高自觉性。要强化参政党的“政党意识”，使内部监督的双方认识到，在多党派合作的政党政治格局中，参政党要有所作为就必须进行自觉主动的内部监督，进行自我净化以保持纯洁，才能实现自我发展，确保参政党的地位，从而提高内部监督的自觉性和主动性；要加强内部监督的理论教育，使内部监督的双方了解内部监督的一般原理，认识内部监督的本质，把握内部监督的规律，指导内部监督的实践；要加强参政党内部监督制度的教育，使内部监督的双方知晓内部监督的具体运作规则以及自己保护的方法。

其二，构建与完善内部监督制度体系。

各民主党派的章程对成员作出了履行各种义务的纪律约束、违纪处分规定，对各级组织和领导提出了民主集中制的组织纪律约束和认真履行领导职责、模范履行义务、严于律己、密切联系群众的要求。在此基础上，必须建立一个完善的、具有约束效力和高度权威性的内部监督制度体系。这个制度体系的核心是党派中央的内部监督检查条例以及中央和各省、市、自治区的实施细则；除此之外，还应构建健全并切实执行如下制度；领导干部学习制度、领导班子会议制度、各级领导班子成员述职述廉制度、对领导干部的测评制度、干部选拔制度、岗位责任制度、民主生活制度、机关内务制度、人事推荐制度、党务公开制度、党派成员信访巡视制度、财务公开制度、换届离任审计制度、担任政府实职的领导干部和人大代表政协委员履职述廉报告制度、领导干部问责制度、对领导干部的询问和质询制度、问题与危机预警制度……等等。

其三，构建与完善内部监督机构。

中国参政党实行的是民主集中制组织原则，决定了其内部权力结构是集中型而非分散型的。设置专门监督机构并赋予其权威，是加强内部监督的有效性办法。各民主党派已经成立了中央监督委员会，各省、市、自治区也应仿效中央，相继成立地方的监督委员会，并赋予其党内最权威的纪律检查监督机构的崇高地位，赋予其问责权、质询权、巡视调查权、警告诫勉权、违纪处置权等权力。中央和地方各级组织应根据实际情况，核定监督委员会和监督人员的编制，采取专职和兼职相结合的方法，推选一些德高望重的老同志进入各级监督委员会。监督委员会对全委会负责，全委会闭会期间对常委会负责。省市级监督委员会可在地市级及以下组织派驻监督代表，监督代表可代行省市级监督委员会的部分职能。省、市、自治区地方监督机构最终接受民主党派中央权力机关的领导，相对于同级机关来说有一定的独立性，没有一定的独立性无法进行有效的监督。然而，监督机构又不能与同级机构完全分立，完全分立不符合政党内部运作规律。民主党派中央和省、市、自治区地方监督机构对内应切实加强队伍建设，对外应加强与中共纪检部门、国家执法检察机关、审计部门、信访部门等的协调联系，就内部监督的问题互通情况，交流信息，研究对策，以期树立起一个高效廉洁权威的民主党派内部监督机构的内外形象。

结 语

民主党派要适应“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的政党政治运作的需要，建设适应21世纪需要的高素质参政党，在组织建设方面实现科学化和规范化，就必须构建与完善参政党内部监督机制。这是参政党认识政党建设规律之后所采取的自觉的“政党行为”，它有助于保持民主党派组织的进步性和纯洁性，有助于提升民主党派的整体素质和参政能力。构建与完善内部监督机制是民主党派加强自身建设的一项全新尝试，是民主党派可持续发展战略的一环，是参政党组织建设中的一个重大课题，它是民主党派全面贯彻科学发展观、建设社会主义和谐社会的一个重大举措，是新形势下执政党建设和参政党建设相互促进的重大举措，它在民主党派发展史上具有里程碑式的重大意义。

参考文献

［1］中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国的政党制度》白皮书 第五章、第六章[Z],（2007.11）

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078939.htm

［2］孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆,1961.154.