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强化政府职能 加快学前教育发展

学前教育，关系亿万儿童的健康成长，涉及千家万户的切身利益，是国民教育体系重要的组成部分，是重要的社会公益事业。发展学前教育对改善民生福利、促进社会和谐、提高市民幸福感具有重大的现实意义。

十多年来，由于过于强调学前教育的非义务性质，忽视其基础性、公共性和公益性，采取“公办幼儿园为示范，民办幼儿园为主体，多种体制并存” 的办学思路，政府职能严重弱化。同时由于企事业单位不再办“社会”的体制转变，学前教育在全国范围内逐渐“民进国退”，目前已经成为各级各类教育中最薄弱的环节，供求矛盾非常突出，“入园难，入园贵”成为了全国性的热点问题。

学前教育的突出问题，不但困扰着众多适龄幼儿的家长，也引起党中央、国务院的高度重视。去年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将学前教育专列一章，并提出了到2020年基本普及的目标。11月3日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门部署近三年的学前教育工作，确定了发展学前教育的五大措施。11月21日，国务院又印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号，下称“国十条”），“国十条”指出，发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举。“国十条”还要求各省（区、市）要以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解“入园难”。

一、 广州市学前教育存在的问题

近年来，广州市学前教育稳步发展，普及程度高，覆盖面广，毛入园率达118﹪。但总体来看，学前教育的发展水平明显滞后于其他教育阶段，严重滞后于广州的经济社会发展和人民群众的需求，要加快发展，还面临着许多亟待解决的困难和问题。

(一) 学前教育定性不明晰，政府职责不明确。

与全国的情况一样，广州市的学前教育在“公共服务”、“公益事业”和“市场机制运行”的矛盾中生存，政府及各部门的管理职责不明确，造成对学前教育管理的缺失。对于学前教育的发展，偏重于业务指导，没有解决有关规划、建设、人事等重大政策问题。如没有出台过学前教育发展规划，学前教育的经费投入没有单列，没有从根本上解决幼儿园的定编、核编问题，财政投入相对于同样是非义务教育的普通高中和普通高校的投入是少之又少。对于学前教育的主力民办幼儿园，一方面对其的准入、收费、教学等的监管乏力，另一方面缺乏与其公益性相匹配的制度安排。

(二) 公办幼儿园数量严重不足，整体保教水平不高。

本世纪初，我市的学前教育逐步社会化，公办幼儿园数量缩减，民办幼儿园迅猛增长。2010年公办幼儿园的比例已下降到不足10%。据2010年统计，全市在册幼儿园1532所。其中公办幼儿园119所，仅占全市幼儿园的7.77%；集体办幼儿园115所，占全市幼儿园的7.51%；民办幼儿园1298所，占全市幼儿园的84.73%。全市在园幼儿342728人。其中，公办幼儿园及集体办幼儿园在园幼儿70556人，仅占全市在园幼儿的20.59%，民办幼儿园在园幼儿272172人，占全市在园幼儿的79.41%。优质幼儿园（省、市一级以上幼儿园）172所，仅占全市幼儿园总数的11.2﹪。由于公办、优质幼儿园数量严重不足,本市户籍幼儿中也只有少数能够享受公共资源，造成了“公办园质量好，收费低，入园难”的现象。公办幼儿园难进，使得民办幼儿园的收费节节攀升，群众的负担不断增加。而挤不进公办幼儿园，上不起民办幼儿园的只好上无证幼儿园。由于有较大的市场需求，使得无证幼儿园屡禁不止，存在严重的安全隐患。据调查，仅天河区就有71所无证幼儿园，在园幼儿6807人。

(三) 财政投入严重不足，成本分担机制不合理。

财政投入严重不足。目前，我市学前教育发展缺乏基本的经费保障，学前教育经费在事业经费中没有单项列支。虽然财政投入逐年提高，但总体水平仍然很低。2006年至2009年全市财政性学前教育经费分别仅为1.22亿、1.47亿、2.01亿、2.33亿。以2008年为例，我市财政对学前教育的投入是2.01亿，仅占当年教育经费投入的1.37%。而同期北京市、上海市、天津市分别为7.41亿、25.95亿和3.62亿，分别是广州市的3.7倍、13倍和1.8倍。其中上海市学前教育投入占当年教育投入的6.16％。另外，80年代初广州市设立了“学前教育专项经费”，经费从20万增加至2010年的200万，但对于全市1532所幼儿园来说，实在是“僧多粥少”。由于学前教育的财政投入总量不足，就算是享受了财政拨款的公办幼儿园，仍然有较大的经费缺口。如广州市幼儿师范学校附属幼儿园是唯一一所市教育局直属幼儿园，在园教职工80多人，其中在编教职工60多人，临聘教职工18人，还有退休教职工40多人。临聘教职工的工资、在编及退休教职工40﹪的津贴补贴都要由幼儿园的收费来解决。由于公办幼儿园保育费收费标准从2000年至今未进行调整（省一级幼儿园为270元/月），幼儿园每年都需向财政申请困难补助来支付人员的工资和津贴。而对于同为公益性事业的大量集体幼儿园和民办幼儿园，财政更是基本没有投入。全市12个区（县级市）中，有近8个对民办学前教育的投入为0。

成本分担机制极不合理。目前不同类型的幼儿园中，个人和政府的成本分担模式和比例完全不同。公办幼儿园主要由政府负担，家庭只承担极少的一部分；而民办幼儿园基本上由家庭承担成本费用。这种由于幼儿园性质不同，造成的收费差异，引起社会的很大非议。

(四) 公办幼儿园多年未核编，全市在编幼儿教师比例低。

公办幼儿园多年未核定过编制。公办幼儿园十多年未核定过编制，在编教师退休一个，就减少一个，财政拨款也相应减少，公办教师基本上是“只出不进”。要增加教师，只能每年专门申请编制，或聘用编外教师。

在编教师比例低。2009年，广州市1598所幼儿园共有教职工38978人，专任幼儿教师21179人。其中，民办幼儿园共有专任教师18073人，占全市专任教师总人数的85.3%；全市有编制的专任教师1324人，占公办幼儿园专任教师总人数的42.6%，占全市专任教师总人数的6.25%。

(五) 教师整体素质有待提高，教师福利待遇偏低。

学历、职称水平偏低。2009年，在21179个专任幼儿教师中，大专以上学历的幼儿教师13668人，占教师总人数的35.07%；未评职称的教师13612人，占教师总人数的64.23%。其中，公办幼儿园中未评职称的教师614人，占公办幼儿园教师总数的19.77%；民办幼儿园中未评职称的教师12998人，占民办幼儿园教师总数的71.92%。

专任教师持有教师资格证的比例偏低。2009年，21179人专任幼儿教师中，持有教师资格证的教师为9895人，占教师总人数的46.7%。其中，公办幼儿园中持有教师资格证的教师2757人，占公办幼儿园教师总数的88.8%；民办幼儿园中持有教师资格证的教师7138人，仅占民办幼儿园教师总数的39.5%。

幼儿教师待遇水平偏低。广州市幼儿园教师分为公办在编教师、公办临聘教师和民办教师三种。公办在编教师平均年收入为6万元左右，而公办临聘教师的平均年收入在3万-3.5万元之间，公办幼儿园在编教师与临聘教师的收入相差较大，同工不同酬问题突出。民办幼儿教师的平均工资约为2000元，有的五金和养老保险还要自负50%，有的乡镇幼儿园连医疗保险都难以保证。幼儿教师的待遇偏低，制约了教师整体素质的提高，严重影响教师队伍的稳定。

未建立幼儿教师培训体系。学前教育的师质培训至今仍未纳入广州市中小学教师继续教育体系中。

(六) 管理力量薄弱，教研力量严重不足。

2001年机构改革后，市教育局取消了学前教育管理部门，由基础教育处负责管理，学前教育行政管理力量严重削弱。特别是近年来，民办幼儿园数量激增，新问题不断出现，教育部门的管理任务和责任成倍增加，管理力量严重不足。同时，市教育局教研室也缺乏足够的学前教育教研力量，对学前教育的指导支持力量严重不足。各区（县级市）管理力量、教研力量和教师培训力量也同样严重不足。

二、 加快我市学前教育发展的建议

落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和“国十条”，坚持学前教育的公益性和普惠性，进一步强化政府职能，提升全市学前教育质量，构建覆盖全市、布局合理的学前教育公共服务体系，让全市适龄幼儿都能接受规范的、有质量的学前教育。

(一) 强化学前教育的政府责任，优化发展环境。

“国十条”已经明确，地方政府是发展学前教育的责任主体。市政府要切实把满足群众“好入园、入好园”的需求作为当前改善民生和推进教育现代化的重要任务。将学前教育规划纳入我市经济和社会发展总体规划，统一部署，统筹安排。尽快制定《广州市学前教育三年行动计划》，明确发展学前教育的目标和路径。建立“地方负责、分级管理、部门分工合作”的学前教育管理体制，落实各级政府、各相关部门的学前教育管理职责。财政、规划、国土、城建、编制、人事等部门要切实履行职责，在财政投入、规划布局、立项审批、学校用地、师资配置和优化环境等方面给予保障。建立联席会议制度，统筹解决学前教育改革发展中遇到的问题。将学前教育发展纳入各级党委政府年度考核的目标。根据我市经济社会发展状况和适龄人口变化趋势，科学测算今后几年入园需求和供需缺口，合理规划市内幼儿园布局。

(二) 加大学前教育的财政投入，建立公平的财政投入模式。

确定合理的投入比例，并做到逐年增长。财政预算中单独列支学前教育经费，并逐步提高学前教育在全市财政预算内教育拨款中的比例，从目前的2%左右，逐步增加到5%以上，新增教育投入重点向学前教育倾斜。

建立公平的财政投入模式，推进幼教事业的均衡发展。在调查幼儿园办学成本的基础上，由教育、财政、物价部门共同研究，建立和完善幼儿园办学成本分担机制。

(三) 设立学前教育专项资金，并确定相关管理办法。

建议财政设立学前教育专项经费，学前教育专项经费在预算内教育事业费、地方教育附加费、土地出让收入中按比例安排。制定《学前教育专项资金管理办法》，采取“以奖代拨”的形式，补助奖励乡镇公办中心幼儿园及优质民办幼儿园的建设。建立针对民办幼儿教师、农村幼儿教师的资助制度，形成对不同类型幼儿园的扶持及奖励政策。

(四) 多渠道增加公办幼儿园的数量，尽快提高公办幼儿园的比例。

公办幼儿园要从“发挥示范作用”向“提供基本保障”转变，建议通过以下方式，增加公办幼儿园的数量，提高我市公办幼儿园学位数占全市学前教育学位总数的比例。

在实施“三旧”改造、新区建设和撤村建镇时，按照国家有关规定配套建设规范化幼儿园，并与住宅建设同步设计、同步建设、同步投入使用。未按规定安排配套幼儿园建设或建设标准不达标的小区规划不予审批。

将承办期满的小区配套幼儿园转办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，纳入公共教育资源统筹管理。

按照规划，通过新建，落实一镇（村）一个中心幼儿园，在布局上向农村和城乡结合部延伸。

将中小学布局调整的富余资源用于改扩建公办幼儿园。

对全市已规划的小区配套幼儿园进行盘点，制定这些小区配套幼儿园的建设实施方案。

凡移交教育行政部门管理使用的小区公建配套幼儿园，原则上由教育行政部门举办成“性质公办、差额拨款、等级收费”的平价幼儿园。

(五) 扶持民办幼儿园发展，提升我市学前教育整体办学水平。

由于民办幼儿园占全市幼儿园的八成，要提升我市学前教育整体办学水平，必须扶持民办幼儿园的发展。建议制定办学优惠政策，提升民办幼儿园的整体办学层次。对符合教育发展规划并经政府有关部门批准的新建、扩建的幼儿园，在征地、建设方面应予优先安排；幼儿园的水费电费和其它公用事业费，按有关规定给予政策优惠；对社会力量租赁国有园舍举办小区配套幼儿园，减免国有资产租用费；加大经费资助和奖励力度, 对民办幼儿园的标准化建设（含新建、置换、收购、改造和租赁等）给予经费扶持；以奖代补，对民办幼儿园创建成为规范化以上等级幼儿园，予以奖励；对落实民办幼儿园教师待遇给予经费扶持；对委托办学机构按照公办幼儿园生均公用经费一定比例，根据在园人数予以资助，补贴办学成本。

(六) 规范办学条件，约束办学行为。

编制《广州市规范化幼儿园标准》。为了促进幼儿园规范办学，改善办园条件，提升全市学前教育整体水平，建议编制《广州市规范化幼儿园标准》，在办园面积、教学设施设备、办园规模、教学管理、师资力量、教科研水平、教学质量等方面做出具体规定，使幼儿园办园在“硬件”和“软件”上都有规可循，也为下一步规范化幼儿园达标验收做准备。

严格执行学前教育机构准入制度。明确举办各类幼儿教育机构的基本条件、设置标准、审批或登记注册及行政处罚程序，严格落实依法办园、持证办学、规范办园。加强对学前教育机构的日常监督管理，对已核发办学许可证的学前教育机构实行年度检查制度和公告制度。使全市幼儿园办学条件得到明显改善。

整改取缔无证幼儿园。对无证幼儿园进行全面排查，加强指导，督促整改。整改后仍不达标，坚决取缔。

(七) 提高教师的待遇，严格教师的资质要求。

1. 明晰幼儿教师的教师身份，平等对待公、民办幼儿教师。

落实公办幼儿教师的编制及待遇问题。根据《广东省幼儿园督导评估方案》，尽快按照招生规模核定公办幼儿园教职工编制，逐步配足教职工。同时，逐步实现民办幼儿园原则上不低于公办幼儿园各岗位人员配备标准。

切实保障民办幼儿教师的合法权益。幼儿园事业编制教师人均年收入要达到义务教育阶段事业编制教师人均年收入水平；制定《幼儿园非事业编制教师管理办法》，逐年提高幼儿园非事业编制教师的年收入，保障非事业编制教师的合法权益。实行全员聘任制的公办幼儿园的聘任教师工资应一律由财政拨款，与在编教师同工同酬。具有广州市区户籍、国家规定任教资格、符合事业单位进人条件的非事业编制教师，经人事等部门审核同意，可参加市区机关事业单位基本养老保险。

完善幼儿师资培训体系。将学前教育教师培训纳入中小学教师继续教育规划，建立和完善幼儿教师培训基地和培训队伍，对民办幼儿教师和农村幼儿教师的培训给予资助。

2. 严格幼儿教师的资质要求，保证幼儿教师的专业水准。

加大扶持力度，提升幼儿教师的学历层次。加大管理力度，严格实施教师资格制度，建立幼儿园教师资格准入制度，按照《教师资格条例》对幼儿教师资格进行认证，对不合格的教师进行业务培训。改革管理制度，完善幼儿教师职称评定制度。

(八) 充实管理和教研力量，加强学前教育的管理和研究。

充实教育行政部门学前教育管理力量，加强学前教育的政策研究、监督管理和业务指导。市教育局要恢复专门的学前教育管理部门，增加相应的编制，各区至少有一名专职干部负责学前教育的管理。市教育局教研室增加学前教育教研员的数量。