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改善供给方式，完善我市住房保障体系

理由：

我市自1986年实施住房困难家庭解困工程以来，住房保障工作取得了显著成效。特别是近四年来，保障的力度明显加强，我市将于2011年基本解决调查在册的77177户低收入住房困难家庭的住房困难。

但是住房保障仍然是一个长期而艰巨的任务，而且随着我市旧城改造和城中村改造的大力推进，低廉的住房将进一步减少，住房保障的任务还将更加繁重。

为了进一步把关系群众切身利益的好事办好，实现公共服务均等化，我市的住房保障体系还有以下方面需要完善。

(一) 租赁型的保障性住房比例偏低。

租赁型的保障性住房更符合低收入住房困难家庭的需求。根据市住建办2008年调查,在希望政府提供的住房保障方式方面, 77177户低收入住房困难家庭中,选择销售型经济适用住房的有30567户,占总体调查对象的39.61%;选择租赁型经济适用房的有23799户,占符合条件调查对象的30.84%;选择廉租住房的有20801户,占符合条件调查对象的26.95%,两者合计,共有44601户调查对象选择租赁型住房,即大多数的低收入住房困难家庭希望政府提供租赁型住房。而且选择租赁型住房的家庭往往是收入更低、住房更困难的家庭。在符合廉租住房条件的家庭中，选择实物配租的家庭占调查对象有效比例的84.90%，即绝大多数符合廉租住房保障条件的低收入住房困难家庭要求实物配租。而截至2009年9月我市已解决住房困难的35083户家庭中，除了5321户在此期间实现脱贫外，2960户享受廉租房实物配租，23651户享受租赁补贴，538户享受租金核减，2613户购买经济适用房。可见实物配租的廉租房与经济适用房的比例约为1:1，廉租房的保障形式主要是租金核减和租赁补贴，这与低收入住房困难家庭的实际需求有一定的差距。

租赁型的保障性住房更适应目前的经济发展水平。目前的经济发展水平决定了我们的住房保障是保障性的而非福利性的，新加坡带有福利性质的覆盖人口87.6﹪的组屋制度与我们现阶段的发展水平不相符。由于采取出租的形式更有利于兼顾保障性住房政策的效率与公平，目前许多国家和地区已经逐渐摒弃了以售为主的保障住房供给形式，例如，香港政府从2003年开始停建居屋，着力发展廉租房体系。同时，由于经济适用房有产权的内涵，难以循环使用，低收入家庭购买了经济适用房，收入情况改善后，现有的住房保障体系没有退出机制，不符合可持续发展的理念。另外，虽然建设经济适用房财政资金投入较少，但实际上还是使用了宝贵的土地资源。建设廉租房虽然在保障体系建立的初期阶段财政投入较多，但达到一定规模后，只需要根据经济发展水平调整保障的范围，适当地持续投入即可。

租赁型的保障性住房更适应目前的社会管理能力。由于目前我们个人诚信体系尚未建立，相关的多层次法律法规缺失，居民住房、工资、纳税、家庭资产等情况在各部门之间未能实现共享，再加上经济适用房具有较高的价格优势，较高的建设标准，极低的违规成本，因此违规行为难以杜绝。各地住豪宅、开好车买经济适用房的现象还不断出现，对通过“假离婚”和“暂时失业”等途径获得经济适用房的行为更是束手无策。而租赁型的保障性住房，由于不涉及产权，可以通过长期的监督机制、退出机制和租金调整机制来保证公平，因此租赁型的保障性住房更适应我们目前的社会管理能力。

(二) 保障的形式和水平缺乏层次。

供给方式缺乏层次。目前我市的保障性住房主要有廉租房和经济适用房两种供给方式。经济适用房的购买门槛是家庭年人均可支配收入为7680～18287元。按一家3口计算，平均家庭月收入为1920～4571元。如果按照经适房60平方米、每平方房价为4000元，按揭二成首付公积金贷款计算，按揭20年每月月供为1224元左右，占家庭收入的64﹪～27﹪。这就出现了部分家庭“租廉租房不够条件，买经适房又买不起”、而经济适用房“满足条件的人买不起，买得起的人不符合条件”的现象。即目前的保障体系还存在层次衔接的问题，还不能有效地解决不符合廉租住房保障条件但又没能力购买经济适用房的内夹心家庭的住房困难。同时，外来务工人员、引进人才及刚毕业的大学生等人群的住房问题未纳入解决范围。外来务工人员收入水平低，大量低廉的城中村农民房成为了他们居住首选；大学生刚步入社会，暂时没有经济实力，目前适合他们的住房较少。这些人群的住房问题不解决，不利于我市未来的可持续发展，也不利于城市竞争力的提高。

租金水平缺乏层次。目前我市实物配租的廉租房租金是1元/月?平方米，标准单一，固定，没有根据保障对象的收入差别拉开层次，也没有根据市场租金变动进行动态调整。

(三) 建设和运营的模式需要创新。

廉租房和公共租赁房面临的最大问题是房源和资金不足。尤其是在目前租售比严重失衡的情况下，仅靠房租尤其是低收入家庭的房租收入，政府的财政负担比较重。而目前我们的新增房源主要是靠财政投入兴建，形式比较单一。另外我们的管理运营的模式还没有形成一个良性、成熟的模式。因此，保障性住房的建设和运营模式都需要突破和创新。

(四) 保障性住房建设标准过高。

中低收入家庭对住房售价的承受能力普遍不强，融资能力也十分有限。根据市住建办2008年的调查，低收入家庭的购房单价承受能力集中在3500元/平方米以下，承受的最高总价集中在30万元以内的，占有效比例的87.5%，承受的最高首付款以9万元以下为主,最高月供款大多低于1100元/月。虽然目前供应的经济适用房单价已经远远低于商品房，但总价在30万以内的住房极少，聚德花苑大户型的总价在60万～67万元之间。另外目前我市保障性住房建设大多存在开发强度偏低，绿地率偏高，户型偏少，建筑面积偏大、设计的紧凑性和实用性不够等问题。如金沙洲新社区的容积率为2.24（周边同期开发的普通商品房的容积率一般在4.0以上），总建筑密度是25﹪，绿地率为47﹪。建设标准过高就会减少有效供应，加大政府的支出，增加低收入家庭的负担，同时也容易诱发不符合资格申请人的侵占动机。

办法：

(一) 转变观念，改善保障性住房的供给方式。

目前，我们的住房保障制度首先是保障群众“有房住”而不是“有住房”，因此政府和群众都要实现从“买”到“租”的观念转变。在保障性住房的供给方式上，以租赁为主，以出售为辅。借鉴国外及香港地区有关住房保障制度的做法，减少销售型经适房，尽快扩大廉租房的保障范围，探索公共租赁房的方式，构建符合低收入住房困难家庭的实际需求及我们的发展水平和管理能力的住房保障体系。

(二) 建设公共租赁房，丰富住房保障体系的层次。

建设公共租赁房，以解决低收入群体中不属于廉租住房保障范围，但又无能力购买经济适用住房或无能力通过租赁市场解决住房的低收入家庭的住房需求。同时考虑外来务工人员、引进人才和刚毕业大学生等人群的住房问题，丰富保障性住房的供给层次，形成廉租房与市场租赁房之间的衔接。

丰富户型与保障水平的层次。根据保障人群的实际需求，建设户型包括集体宿舍、一房、一房一厅、两房一厅等不同层次的租赁型住房。按照保本微利的原则，结合承租家庭的负担能力和同类地段类似房屋的市场租金，采取级差租金，范围从每平方米1元（或免租）直至市场租金，对不同收入水平的低收入家庭分梯级收取。

(三) 创新建设和运营模式，提高持续发展的能力。

我市要完善住房保障体系，光靠政府的力量是不够的。应由政府主导，社会参与，采取社会化、专业化方式建设保障性住房，促进房源的多元化。

采取配建模式。借鉴国际经验，在商品住宅经营性用地出让时，约定开发企业必须配建一定比例的廉租房和公共租赁房，建成后移交政府管理，由住房保障机构统一分配，或由开发企业按照政府指定的价格出租给符合条件的家庭，政府相应提供税收减免、容积率补偿等优惠政策。我们可以结合危房改造、闲置土地回收、三旧改造等，落实保障性住房用地或安排配建保障性住房。这样还可以化整为零，就近安置低收入家庭，既解决其居住问题，又便于解决他们的就业问题，并使安置对象去标签化，实现真正意义上的混居模式，增进社会和谐。

采取BOT模式。公共租赁住房作为一种准公共产品，还可以探索采用BOT方式。即由专业开发机构成立项目公司融资建房，向政府认定的保障对象提供住房和相应的服务，向保障对象和政府收回租金，经营期满后，房屋归政府所有。

盘活公房资源。我市大多数公房均位于老城区，非常适合作为保障性住房的房源。目前公房的退出机制不完善，部分租户在利益的驱动下，购买了商品房或其他住房后，未退出所租住的公房。建议市政府统一组织、全面推进清理公房，并落实各区的目标责任，明确清理的时间表。建立住房档案和信息系统，理顺政府公房管理体制，将其作为公共租赁房和廉租房的一个重要房源。同时对公房进行必要的维修改造，改善居住条件。

创新运营模式。借鉴香港公屋商业运营的成功经验，对保障性住房配建的商场和停车场等商业配套向社会公开招标，收取租金和管理费，弥补租赁型保障性住房运作的资金缺口。

(四) 严格控制保障性住房的建设标准。

出台规定，明确保障性住房项目的容积率、建筑间距、绿化率等标准，建设紧凑型住房，提高开发强度。着重强调住房的质量和实用性，通过细致的设计，建设低成本、小户型、实用的保障性住房。对保障性住房的建筑面积、户型和配套设施等提出限制性的要求，合理控制建筑面积和装修标准，适当拉开与商品房的差距，从源头上杜绝不必要的侵占，从另一个角度体现社会公平。

(五) 建立有效的保障性住房进入和退出机制。

保障性住房的退出不仅是对违规行为的惩罚，更主要的是在保障对象收入水平、住房条件改善后的正常退出。制定保障性住房进入和退出的转换接续措施，建立廉租房—公共租赁房—销售型经济适用房-商品房过渡的正反双向的具体操作程序，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应的保障类型和租金标准。建立低收入住房困难家庭档案，对低收入住房困难家庭实施动态管理。充分利用我市建立社会保障卡、实现区市数据共享的有利时机，尽快实现住房保障部门、住房公积金管理部门、民政部门、社保部门的数据共享，提高住房保障资格审核的准确性。

（本文是民进广州市委在广州市政协十一届四次会议上的集体提案）