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关于解决穗财综〔2008〕185号文件

遗留问题的建议

理由：

我市作为沿海经济发达地区，近年来吸引了大量外来务工就业人员流入。这部分人员为我市经济社会发展做出了重要贡献，也给我市社会公共服务资源带来了重大考验。

广州市财政局、物价局2008年联合发出的《转发关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》（穗财综〔2008〕185号）规定从2009年1月1日起我市全面取消义务教育阶段学生借读费和借读生杂费，其初衷是为外来务工就业人员子女在流入地平等接受义务教育创造条件，但目前因配套政策没跟上，导致学校的借读生越多，经费越紧张。如不尽快解决将会出现学校拒收非户籍学生的情况，造成新的问题。

一、我市非本地户籍学生接受义务教育的现状

目前，我市义务教育阶段非本地户籍学生总数已经超过48万人，其中本省户籍以及符合省规定义务教育条件的外省户籍的非免费借读生超过32万人。我市公办及民办中小学所提供的学位基本能满足非本地户籍学生接受义务教育的需求。

我市解决非本地户籍学生义务教育问题采取的措施主要有：

（一）不断扩大政策性照顾借读生的范围。

我市对借读生实行分类指导入学。其中按规定引进的博士、博士后、专家的适龄子女、持《广东省居住证》有效期三年及以上人士的子女等14类适龄儿童均可作为政策性照顾借读生。经区、县级市以上教育行政部门按规定核实并公示的政策性照顾借读生，由居住地所在区、县级市教育行政部门按“免试就近入学”原则安排到公办学校（含政府在民办学校实行补贴的公办学位）就读，享受免费义务教育政策。

（二）着重解决农民工子女义务教育问题。

2010年1月28日，我市出台了《关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》，要求“各区(县级市)根据当地区域经济发展情况、来穗务工就业农民义务教育阶段子女人数、学校数量和承载能力等情况，制订来穗务工就业农民子女义务教育工作实施细则。”“在公办学校就读的来穗务工就业农民子女，收费与户籍学生同等待遇。”

（三）公办与民办学校多途径解决非本地户籍学生义务教育问题。

我市各级教育行政部门通过布局调整等方式，挖掘公办中小学接收非本地户籍学生的潜力。目前在义务教育阶段，约有19万非本地户籍学生在公办学校就读,对于因学位限制无法入读公办学校的非本地户籍学生，则引导进入民办学校就读。

二、我市解决非本地户籍学生接受义务教育问题的困难

（一）非本地户籍学生人数多，增长快，公办学校的接纳能力有限。

近年来我市非本地户籍学生数量增长速度非常快，义务教育阶段在校非本地户籍学生2004年约27万人，2005年约33万人，到2008年秋季已超过48万人。不同区域的情况也不均衡，如白云区非本地户籍学生在校人数从2001年的4.4万人到2008年的11.3万多人，增长近3倍。到目前为止，该区近8万农民工子女在公办学校解决学位的只有2.5万人，还有5.4万人只能在社会力量办学学校就读。又如海珠区2009年义务教育阶段借读生约4.8万多人，在公办学校就读的约1.5万多人，在民办学校就读的约3.2万多人。

同时，根据义务教育规范化学校建设标准的要求，今后几年我市部分区的公办义务教育阶段学位还将呈现递减的局面，以公办学校为主来解决所有非本地户籍学生的入学问题仍存在较大困难。

（二）政策不配套，部分区财政压力较大，学校运作困难。

2009年春季、秋季两学期我市义务教育阶段共免收借读费1.895亿元；对不符合广州市免费条件的省内及省外户籍学生也同时免收杂费，2009年春秋两学期共免收杂费7,912万元，其中免收省外户籍学生杂费3,433万元。

由于《广州市农村免费义务教育实施办法》和《广州市城镇免费义务教育实施办法》的免费对象并未涵盖非本地户籍学生，我市取消义务教育阶段的借读费和书杂费后，教育行政部门没有文件依据向财政部门申请拨款以弥补资金缺口，财政部门没有就免借读费后经费缺口资金补助问题与教育行政部门协商，因此各级财政对取消收费后的补助资金基本未到位。

2009年初全市各区（县级市）均已按照相关文件的要求取消了义务教育阶段所有借读生（含不符合就读条件但由于历史原因已就读的学生）的借读费。但由于借读生的借读费和书杂费收入已纳入各区2009年部门预算，而取消借读费后没有了该项目收入，相应的预算没法执行，各区由此产生的资金缺口至今没有弥补。白云区目前因此而产生的资金缺口超过1,500万元，而海珠区则预计需增加财政负担约1,400万元。

目前我市义务教育阶段的非本地户籍学生主要分布在白云、海珠、天河、番禺等区，这些学生进入公办学校后产生的经费开支，如教师工资、公用经费、基建费用等给市、区财政带来较大负担。尤其是白云、海珠等城乡二元结构的区，财政不堪重负。由于国家政策规定“义务教育以县为主”，而相关文件没有说明取消借读费后各级财政应如何保障接收非本地户籍学生较多的区和学校的资金需求，免收借读费后的补助标准和补助资金至今未能落实，造成接收非本地户籍学生较多的区财政支付压力大增。如白云区义务教育阶段在校的非本地户籍学生11.3万多人（其中农民工子女近8万人），占该区义务教育阶段学生总数的56%以上，免收借读生借读费和书杂费后，全区财政年收入减少五千多万元。

由于各级财政对取消借读费后的补助资金未到位，目前学校资金缺口大。按免收金额全额补助学校经费，资金缺口达26,862万元。我市12个区县中只有番禺、越秀、萝岗三个区安排了相应资金拨付到学校，合计安排2,259万元，其中用于省外户籍的学生资金770万元。目前，所有接收借读生的学校都面临资金困难，特别是借读生占在校学生比重较大的学校，资金问题尤为突出。如花都区狮岭镇全镇人口近30万人，其中户籍人口7.3万人，外来流动人口超过20万人，该镇部分学校的外来借读生占全校学生人数的70%—80%。由于目前各级财政还未考虑对取消借读费后缺口资金安排补助，学校只能按往年约30%的公用经费额用于全年的运作，部分学校甚至连交水电费都有困难，严重影响办学质量。如财政补助资金再不到位，学校将无法正常运作。部分干部认为取消借读费又是一种“上级请客，下级埋单”的政策。而且各级财政补助资金不到位，客观上造成公办学校借读生越多，公用经费越紧张的事实。如不及时解决借读生公用经费来源，会导致公办学校无法接收借读生，影响“进城务工人员子弟入学以流入地为主、以公办学校为主”政策的落实。

虽然2010年1月市发改委等部门联合发出的《印发关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作意见的通知》（穗发改社〔2010〕10号）明确了“市财政将根据各区(县级市)财力状况，按比例对符合各区规定的来穗务工就业农民子女予以经费补助”，但“符合规定”的学生数占全市目前30多万非免费借读生的比例极小，市财政的经费补助基本上是杯水车薪。

（三）非本地户籍学生的流动性大，分布不均，学校规划、建设和招生难以订出合适的计划。

随着城市规划发展，外来人口的聚居地也在不断变化，使得非本地户籍学生的增长及分布趋势具有不可预测性，如果以目前非本地户籍学生分布情况为依据建立新学校，一旦部分学生返回流出地或去往他处，就会造成教育资源的浪费。

如白云区城乡结合部的公办学校学位已满甚至超出办学规模，四个中心镇的公办学校还有部分空缺学位。而农民工绝大多数在城乡结合部居住，不可能安排其子女到农村公办学校就读，因此该区农民工子女大部分在社会力量办学学校就读。如果全部由公办学校承担，该区需新增46所小学和11所初中，新增教师3千多人，所需费用将十分庞大，该区财政无力负担。

（四）强调流入地政府的职责，流出地政府责任不明确。

做好非本地户籍学生的义务教育工作，离不开流出地政府的管理、配合和支持。但目前的相关政策仅是对流入地政府在外来人口子女入学、经费上提出要求，对流出地政府责任不明确、不具体，尤其是流出地对流出人口子女的控制和统计管理、经费转移等方面没有明确要求。

办法：

非本地户籍学生接受义务教育问题是伴随中国现代化、城镇化进程而出现的，有明显的区域性。这个问题的解决，不是教育行政部门一家能够独立承担的，它需要各级政府的统筹协调及政策与经费的倾斜，还需要社会各方面的配合。

（一）加快相关配套文件的制定。

国家政策在规定“义务教育以县为主”同时，也明确了“分项目，按比例”的资金配套原则。我市及区县教育局与同级财政部门协商安排借读生公用经费补助资金问题时，财政部门应积极促请上级财政部门出台相关补助经费文件作为安排经费的依据，尽快明确免收借读生书杂费后财政应补助的标准，以及各级政府应承担的比例。建议免费教育经费由市财政统筹，由市财政按接收非本地户籍学生的人数划拨，区应付部分在市财政转移支付中扣除。要求市区两级财政及时配套，把缺口资金安排给受影响的学校，确保学校各项教育教学工作的正常进行。

建议积极促请省教育厅牵头与省财政厅协商取消借读生收费后财政安排补助经费问题，尽快制定相关的补助借读生公用经费标准和各级财政分担办法，特别是对省外户籍学生的补助要加大省财政补助比例。

建议向省级财政部门争取加大资金的转移支付力度，减轻地方政府的财政压力。如对于符合省规定免费义务教育条件的外省户籍学生在我市义务教育阶段公办学校就读，免收杂费和课本费，应由省级财政予以补助。

（二）尽快明晰取消借读费后学校资金的补助方案。

由于目前已实施了农村和城镇免费义务教育，建议把城镇免费义务教育、农村免费义务教育、省内借读生免费义务教育对象的范围统一起来，重新出台对于义务教育阶段在校学生的补助方案。具体建议如下：

1. 以有学籍学生为依据统计义务教育阶段在校学生，不断完善学籍管理系统，提高统计效率。

2. 义务教育阶段在校学生补助的标准按物价部门最新核定的生均教育培养成本为依据制定。近年来，我国经济发展较快，物价水平不断提高，而“一费制”标准从2002年至今未作调整。为了更好促进教育发展，应由市物价部门重新核定生均教育培养成本，在此基础上研究确定对在校学生的补助，使之更加科学合理。

义务教育阶段在校学生补助资金由省、市、区分级负担。①对于广州市内户籍学生的补助资金由省、市和区分级负担。②对于广州市外、广东省内户籍学生以及外省户籍学生的补助资金由省全额拨付。③因省、市资金未及时划拨到位而影响学校正常运作时，应允许由区财政先垫付各级补助资金，待资金到位后再作清算。例如，由于2009年春季学期小学六年级和初中三年级的学生已毕业，收取该部分学生的借读费已不可能，建议敦促各区财政追拨2009年因取消收取借读生借读费而少收的费用，并将相应的资金纳入2010年财政预算，以确保学校正常教育教学活动的开展。

（本文是民进广州市委在广州市政协十一届四次会议上的集体提案）