摘要：决策的正当性要求任何决策都必须来源于受这一决策支配和影响的全体社会成员集体协商。《中共广州市委政治协商规程（试行）》将政治协商纳入了决策程序，重大问题在决策前都将进行协商，做到对重大问题的协商在党委决策之前、人大表决之前、政府实施之前。这必将促进决策的科学化、民主化、制度化，同时也将充分体现决策本身所蕴含的正当性。
关键词：政治协商 决策 正当性
民主协商追求的是自由平等的公民基于权利和理性，在民主宪法所构建的政治、社会体制当中，通过了解、思考、分析、对话、讨论、辩论等过程，形成集体的共同利益，并最终作出代表这种共同利益，具有实体和程序双重正当性的决策。在今天的时代背景下，公民对政治的参与度以及这种参与的制度化水平成为衡量一国民主化水平的重要指标。
在我国，“人民通过选举、投票行驶权力与人民内部各方面在选举、投票之前通过充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无法比拟的，也是他们所无法理解的。这两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会人民当家作主的权利”随着我国政治、经济、社会的发展，我们也在不断探索和推进具有中国特色的社会主义民主向前发展。2009年9月广州市正式印发了《中共广州市委政治协商规程（试行）》(以下简称《规程》)，率先对政治协商作出了明确的规定，变政策性协商为制度性协商，明确规定了协商的内容、形式和主要程序，真正实现了民主协商有规可循。《规程》的出台，不仅对决策的科学性、民主性起到了至关重要的作用，同时还在更深的层次充分反应了政治协商所构建决策的正当性。
一、什么是决策正当性
就一项决策来讲，虽然其是否科学、是否正确、是否能够达到制定时所预期的效果往往是人们最关注的问题，然而这只是决策的外在表现形式。人们最容易忽略的，恰恰也是最重要的，是决策所体现的实质性内容——决策的正当性。
（一）决策正当性的概念
20世纪八九十年代，协商民主理论受到越来越多的关注。协商民主理论认为，在政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。而决策正当性的概念与蕴含于其中。
一言以蔽之，笔者认为，决策的正当性的概念可以理解为：任何一个决策都必须来源于受这一决策支配和影响的全体社会成员集体协商，通过这种集体协商的过程形成决策，在所有参与者之中具有正当性。而民主协商是决策具有正当性的关键所在。对协商参与者来讲，民主协商应当是以对参与者的尊重为基础，通过协商过程不断促进所有参与者政治能力和政治意识的发展，进而形成全体社会成员理解自身以及其他成员合法利益的途径，并最终赋予决策以正当性。而这种决策的正当性理由，恰恰也就是来源于它的产生方式。
反过来分析，一项决策如果没有经过全体社会成员协商的过程，仅仅是根据个别或者少数决策者的判断而作出，那么它就是偏私的、不具有正当性的。它之所以偏私，主要还不是因为决策者本身的偏私之心，而是对更多其他本应参与到决策中来的人的无视与无知。“在独裁国，灾难的普遍存在，并不是因为独裁者都是卑鄙自私的怪兽，尽管某些独裁者不幸如此。不少独裁者的确追求正当决策，但其自以为无私的立场却恰好是偏私的，因为他不能忠实认知与其背景不同的人（或界别）的偏好。”对其他人的意见和观点产生错误的理解一方面可能是对他人想当然的判断；另一方面也可能是在事实上的误解。决策者将单方面的判断和决策施与他人，而他人对此没有机会表达意见和陈述理由。即使决策者拥有优秀的决策能力，甚至经过了详细的调查，也仍然无法取代所有社会成员的选择。如果社会成员没有民主协商的机会，仅仅是被调查询问，他们就被限制于决策者为其构建的框架内，将无法按照自己本身的意图和表达方式进行选择和表达观点。如果是经历了这样的程序而形成的决策，无论这个决策是否科学、是否正确、是否行之有效，首先究其本质而言，就是不具有正当性的决策。即使于一时、一事有利，从长远来看，脱离了民主协商的决策，仍然只是无源之水、无本之木。
（二）政治协商与决策正当性的必然联系
前文以述，民主协商是决策正当性的关键所在。在我们具有中国特色的社会主义中国，政治协商制度就是在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，对国家的大政方针进行民主协商的制度。
它与决策的正当性有着密不可分的必然联系。其最根本的原因就在于，政治协商具有最广泛的参与性，这也是构建决策正当性理论的首要因素。构建决策正当性，要求受这一决策支配和影响的全体社会成员集体进行协商。要实现全体社会成员的集体协商，并非要求全体社会成员实现全民参与的直接协商，由于人数的众多，这一方面不具有实际操作的可行性，另一方面也并不能真正得保障人民群众协商的权利得到充分的保障。在世界范围内，被广泛采用的协商方式就是通过政党、团体等形式代表全体社会成员参与协商。在我国，政治协商的最重要形式是中国人民政治协商会议。而中国人民政治协商会议，是中国各族人民经过长期的革命斗争，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的。在政治协商的过程中，政治协商会议能够代表全国各族各界人民群众，进行协商，使得政治协商具有最广泛的参与性。
二、政治协商如何实现决策正当性
民主的政府应当体现人民的意志，当政府作出一项决策时，正是因为决策中蕴含的是人民的意志，它才被赋予了实质意义上的正当性，是一项正当的决策。在我国，这个赋予正当性的过程当中，起着不可或缺的桥接作用的正是政治协商的过程。那么，政治在这个过程中是如何实现决策正当性的呢？
（一）政治协商参与者拥有陈述理由的权利，是决策被赋予正当性的首要特征。
在其他的民主形式里，实现民主的手段是选票，而在协商的民主形式里，实现民主核心是理由。对政治协商来讲，强有力的论证力量是左右最终决策的关键。因此，政治协商制度所囊括的广泛的协商范围赋予了人民群众拥有了协商参与权，而参与权仅仅是一个前提，能够在协商的过程中平等的、自由的、充分的陈述自己的理由，并对决策产生影响，这才是政治协商的最首要特征。对于个体的协商参与者来讲，其陈述的理由、所持的观点也许并未被最终的共同决策所采纳，但是其陈述理由的权利必须得到保障。因为最终的决策正是协商的过程中，经历了陈述、说理、论证等过程而达成，没有被采纳的观点与理由对最终决策同样具有参考、作证、反思的意义。也正是因为，所有的协商参与者都拥有了充分的陈述与说理的权利，也许很多的观点与理由都没有被采纳，但在这种平等、自由的协商之后，最终达成的那一项决策，被赋予了正当性。
《中共广州市委政治协商规程（试行）》的出台同样也在对大限度上、最大范围内保障了人民群众拥有陈述理由的权利，在《规程》总则中第三条明确将“发扬民主，鼓励各种意见的充分表达”列入协商的根本原则。与此同时，《规程》还明确规定对广州市各种重要文件、重要地方性法规、领导人选、城市经济社会发展规划、政治经济改革决策、城乡建设规划、政府工作报告、国民经济和社会发展计划及预算、法院检察院工作报告等诸多领域的内容在决策前均需进行政治协商。涉及的范围之广，几乎囊括全市政治、经济、文化、社会、生态发展等各个方面。一方面，政协、民主党派、各界人士能够在决策前，将整个社会的呼声、人民群众的观点在协商中充分陈述，为决策的最终做出提供科学性、可行性意见；另一方面，也为将来政策在出台后，在更广泛的范围内得到广大人民群众的认同提供了保障。
（二）政治协商成为决策的必经程序，是决策被赋予正当性的程序保障。
经过政治协商后的决策，其具有正当性并非源于这一决策的科学性、可行性、实效性，虽然这些都是决策的重要依据，真正赋予了决策合法性的是决策形成的程序。政府作出的决策在程序上对公民给予了良好的尊重，全体公民对这种程序上的尊重予以认可，使得决策具有了正当性。“如果未经协商而作出具有约束力的决策，这不仅说明政府不尊重公民，而且当其将政策施于公民时也缺乏足够的正当性。”此外，缺少了这种程序上的价值，在使决策丧失正当性的同时，还必将使决策在实施过程中还将受到公民的抵触。
在理想的状态下，经过协商应当消除来自于各方的分歧，最终形成一个全体协商参与者共同认可的决策。但在现实中，各种歧见丛生，尤其是在当今多元化的社会环境里，共识并非总能够达成。共识固然可贵，但绝不可强求，既然无法达成共识是无法避免的状况，政治协商是如何赋予存在不同意见的决策以合法性的呢？从协商民主的理论体系里，首先，不应把歧见归咎于叵测之心，否则就是以偏私之心的怀疑代替理性对话。其次，应当以最合理而充足的理由为基础，将多数决转化为协商的共识。最后，即使是多数决也未必就绝对正确的，它仅仅是在当前的形势下被转化为了协商的共识。完全有可能在未来的某一天被证实为偏颇的，甚至是错误的。即使是这样的情况真的发生，也不会影响当初依据多数决而进行决策的正当性。这是因为，经协商后作出的决策“并不是因为它碰巧符合了大多数公民未经审视的偏好，而是因为它已经经过了正当性的考验。”这种考验就是政治协商的所体现的民主协商程序。
《中共广州市委政治协商规程（试行）》对两种协商方式的协商程序都做了详细的规定，主要包括：制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈五个程序。将协商的每一个环节都进行了明确的细化，使协商的程序切实有章可循。尤其是对协商后形成的成果，《章程》规定，协商成果要形成会议纪要、建议案或其他意见建议，办理情况在三个月内向协商的参与者进行反馈，这极大地增强了协商成果对最终决策的影响力。
（三）政治协商形成协商参与者所共享的公共利益，是决策被赋予正当性的基础。
民主协商追求的是一种良好的民主形式，最终目标不是狭隘最后某一利益团体的利益，而是利用公共协商的理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的公共利益。我国的政治协商制度更是将人民群众的共同利益作为协商的终极目标。
政治协商是协商参与者陈述、说理、讨论、审视，并达成协商共识的过程。对这一协商过程的理解，绝不能认为是在政治上的讨价还价，而应当将其看成对公共利益的责任分配程序。作为一个政治过程，政治协商尊重各种不同的观点与看法，承认多元社会的多元利益冲突。但与此同时，政治协商还鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。在协商的过程中，所有的参与者都能听到来自各个方面的声音，在陈述、说理、讨论的过程中，参与者会受到程序性规则的的引导而逐步修正自身原有的观点，对公共利益形成共同的理解。在这一过程中，“参与者对公共利益具有强烈的敏感性，愿意为公共利益适度牺牲个人利益，在协商之后，他们就明显愿意为协调自我利益和集体利益。公共利益导向能够引导公民在实现多元冲突、分歧基础上的一致。”正是因为民主协商对公共利益的关注与追求，使得政治协商后的共识能够在最大限度内体现公共利益，这恰恰是决策被赋予正当性的基础所在。
《中共广州市委政治协商规程（试行）》除明确了广泛的协商事项范围外，还明确规定两种协商方式：一是市委同市各民主党派的政治协商；二是市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。这就实现了在扩大协商范围与保障了协商的参与性的结合，使得社会各界的人士都能够参与到各种重大事项的协商中来。越是多元的参与，就越能使协商的结果超越片面与偏颇，诉诸于全体社会所共享的公共利益；越是体现公共利益的协商结果，也必将塑造最具有正当性的决策。
（四）政治协商的过程是实现科学决策与民主决策的过程，对赋予决策正当性具有实体价值。
充分的协商有助于去伪存真、明辨是非，揭示事物的本质属性和逻辑内涵，这对科学决策的形成具有实体价值。当某一建议是不正当的时候，它必定存在事实上的瑕疵或逻辑上的谬误。协商的众多参与者因为立场、经验、视角的不同，将很有可能识别出这些瑕疵和谬误。通过陈述、说理、讨论、审视，协商参与者越多，发现问题的可能性就越大，兼听则明偏听则暗，“如果许多人共同议事，人人贡献一分意见和一分思路；集合于一个会场的群众就要像一个具有很多手足、很多耳目的异人一样，他还具有很多性格、很多聪明。”经历了充分协商而做出的决策也将是创造性的决策，它不光具科学性与可行性，在公民眼中，它也是最可靠，最值得信赖的。
《中共广州市委政治协商规程（试行）》明确规定了政治协商的各种主要形式，包括：政协全体会议、政协常委会、政协主席会、专题协商会、民主协商会、谈心会、专题座谈会、通报会、书面建议等诸多协商形式。《规程》之所以要确定如此繁多多种协商形式，目标就是要实现广开言路、集思广益，促进决策的科学化、民主化；同时还要增强理解、扩大共识，形成团结民主、活跃和谐的政治局面。不仅可以在实体上，通过各种协商途径寻求最科学、最可行、最有效的决策方案；还要在广泛的范围内，对人民的民主权利予以尊重。在实体上实现科学的同时，充分确保了程序的民主，更加充分地体现了社会主义民主协商在决策正当性理论中的实践价值。
三、启示
本文围绕构建决策的正当性，结合《中共广州市委政治协商规程（试行）》的部分内容进行分析，阐明了政治协商对决策来讲，最本质的价值是对决策以正当性之赋予。笔者认为，决策的科学性固然是重要的，但更加不可或缺的是其正当性。因为，正当性才是决策的生命之源。广州市政治协商《规程》的出台，为促进我们决策的科学化、民主化迈出了重要的一大步的同时，也更加充分地体现了决策正当性的现实价值。从这一个层面上讲，我们可以探索和完善的还有很多。例如，从民主协商构建决策正当性的理论基础出发，结合我国的两种社会主义民主形式的优越性，《规程》并没有直接规定在协商过程中如何形成协商共识。笔者也认为，在我们的社会主义政治协商程序中就协商范围内的事项形成协商多数决，并将这种协商多数决作为协商的成果，为政府将来决策提供参考，也是非常值得进一步探讨与摸索的课题。
参考文献:
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