民进白云总支 苏宝玲

全面建设小康社会，实现社会主义现代化，离不开城镇化。加快城镇化进程是一个大战略。推进城镇化的重点应放在解决“三农”问题上，特别是解决农村的劳动力转移问题即统筹城乡就业。

统筹城乡就业，是实现农村劳动力向非农产业和城镇转移的重要条件，是促进农民增收致富的关键环节，是全面建设小康社会的必然要求。为加快城乡一体化进程，更好地推动经济社会发展，应积极稳妥地建立城乡就业的新机制。

长期以来，我国实行城乡分割的二元社会管理体制，严格划分农业人口和非农业人口，严格控制农村人口迁往城镇，农民及其子女很难获得在城镇就业的机会。这种二元结构阻碍了农村劳动力向非农产业和城镇转移，对我国经济社会发展的负面影响越来越明显。改革开放之后，大量的农民开始进城务工。但由于城乡统筹就业机制的缺乏，进城务工农民在职业选择、职业培训、劳动保障等方面无法享受与城镇居民相同的待遇，从而影响了劳动力在城乡的合理流动，延缓了城乡一体化劳动力市场的形成。

经过改革开放以来20多年的发展，我国市场化、工业化、城镇化进程不断加快，已经进入了以工促农、以城带乡的新阶段。适应新阶段的新要求，实现城乡协调发展，应尽快破除制约城乡统筹就业的体制障碍，并遵循统筹安排、统一市场、因地制宜、综合配套的原则积极稳妥地构建城乡统筹就业的新机制。

一、城乡统筹就业新机制的问题

目前，对我国形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场造成障碍的问题主要表现在：

（一）劳动力市场和人才市场管理的规定交叉、重叠，劳动保障行政部门和人事行政部门的多头管理，造成劳动力市场和人才市场的人为割裂，管理成本高，管理效率低。劳动力市场是指从事劳动事务中介活动的机构在国家法律、法规和政策指导下，按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节，为劳动力供求双方提供双向选择的场所和交换关系的总和。人才市场管理的对象是具有管理、专业技术等知识或者技能的人员以及各类用人单位。北京、福建、湖北、浙江等许多地区，既有劳动力市场管理条例，又有人才市场管理条例，首先在管理规定上就对职业中介的管理造成混乱。劳动保障行政部门核发劳动力中介服务机构许可证，人事行政部门核发人才中介机构服务许可证。实际上，劳动力中介服务机构和人才中介服务机构的服务对象很难有一个明确的界定。因此，当出现有投诉举报的时候，劳动保障行政部门无法对人才中介机构进行调查和作出处罚，反之亦然。为清理整顿职业中介机构，广州市的劳动保障局和人事局要联合对职业中介进行检查。[1]跨部门的行动，虽然可以避免许多事情的互相推委，但是，对有限的行政资源，亦是极大的浪费。

（二）户籍管理的壁垒阻碍劳动力的自由流动。户籍制度是计划经济体制下强化劳动力的社会性和区域性的主要制度，是我国劳动力市场分割的主要原因。随着改革的深入，原有的户籍制度有了较大的松动，但总的来说，城乡分割的户籍制度没有从根本上打破，劳动力仍被分为城镇和农村、本地和外地等不同的层次，与城乡统筹就业所追求的统一、开放、竞争、有序大市场的目标模式相背离。中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在中国发展高层论坛2006年会上说，由于大量农村劳动力流入大城市，造成劳动力分布的不均衡。北京、上海、杭州、苏州等大城市明显感觉到人口压力，而另外一些城市则面临人口就业相对不足的问题。这其中就涉及到户籍制度改革的问题。[2]

（三）社会保险统筹区域过小，社会保险关系难以转移。2004年年底，东莞市累计征缴各项社会保险基金达到38.33亿元，征缴率达99.78％。但一个突出的问题是，东莞退保人数在逐年增加，尤其在2004年一年就有40万人次退保，退保的基本都是外来务工者。[3]外来务工者之所以要退保，主要是对国家的社保政策不了解，认为在外打工，工作不稳定，四处漂泊，要缴满15年才能享受相关的养老待遇，时间非常遥远。同时，很多外来工有跟风的心理，看到某个单位有人退保拿到钱，自己不退保就觉得是在吃亏，要拿到属于自己的那部分才觉得心安。此外，最重要的原因是现时社会保险的统筹区域仍局限在地级市一级。受统筹区域的限制，社会保险关系的转移接续虽然不是“难于上青天”，但也属于“雄关大道真如铁”，想起来都令人头疼。

（四）劳动力市场作用尚未充分发挥。长期以来，农村劳动力的就业和转移一直处于自发状态，农民求职主要靠自己寻找，缺乏必要的信息渠道和就业指导。据统计，在农民求职过程中，有50％以上的人获得就业岗位信息渠道是来自亲戚朋友，16％的来自新闻媒体，34％来自职业介绍机构。2004年年末，全国共有各类职业介绍机构33890所，其中公共职业介绍机构23347所。[4]许多地区改变了原有就业制度，将农村劳动力就业划入公共职业结构服务范围，对农民求职进行登记，并为农民就业提供信息咨询和就业指导，通过职业介绍机构求职的比例有了很大提高，但是与发达国家的劳动力市场相比仍存在很大差距。其主要原因在于基层就业信息网络尚未真正发挥作用，网络传输速度慢，城乡之间在就业信息方面缺少沟通和交流，劳动力就业信息资源不能完全共享，致使农民获取就业信息仍比较困难，就业范围有较大的局限性。

（五）就业环境恶劣，影响统筹就业进程的加快。2004年，各级劳动保障部门在全国范围内重点组织开展了农民工权益保护、禁止使用童工等专项检查活动，全年主动检查用人单位115万户，年检用人单位100万户，查处群众举报投诉案件25万件，责令用人单位为1103万劳动者补签劳动合同，补发871万劳动者被拖欠的工资，督促用人单位补缴社会保险41亿元，取缔非法职业中介机构7470户。[5]据统计，2005年全国劳动争议案件中，涉及劳动报酬和保险福利争议案件数量最多，分别为10.3万件和10.2万件。这两类案件数量分别占当年全部受理案件总数的33％和32％。劳动报酬和保险福利连续几年成为劳动争议的主要案由。其中，拖欠工资争议在劳动报酬争议中依然占较高比例。[6]就业环境的恶劣，对农村劳动力转移就业形成阻碍，严重影响了城乡统筹就业的进程。

二、城乡统筹就业新机制的对策

随着经济体制改革的逐步深入，我国已基本破除了普通消费品市场、生产资料市场的市场分割，初步实现了消费品市场和生产市场的一体化，这也是维系我国多年来经济高速增长的基础和保证，我国在劳动力市场、金融信贷市场、公共服务市场等方面，还存在不尽意之处，特别是劳动力市场上，仍然存在明显的城乡分割、地区分割、部门分割现象，影响劳动就业体制的效率与公平，也制约社会主义市场经济体制的完善与统一，引起社会的诸多不满，到了非改不可的地步。城乡统筹就业涉及多个层面、多个方面的制度和体制，是一项十分复杂的系统工程。推进城乡统筹就业，必须打破影响统筹就业的政策性、体制性和机制性障碍，为城乡生产要素和区域间生产要素的重新组合创造新的机会。为此，针对以上问题，结合实际，提出如下建议。

（一）改革“二元制”户籍管理制度，为促进城乡统筹就业创造良好的制度环境。

从目前的实际情况来看，大量农村劳动力进入城市中，如果马上取消全部的户籍制度，可能在管理上会造成一定的难度，因此户籍制度改革应该是一个渐进的过程。比较可行的办法是：在人口比较集中的大城市尝试推行绿卡制度。进城务工人员如果在一个城市的工作时间超过一定的期限，并且有正式职业，就可以逐步获得在这个城市的居住资格。今年6月15日，广州市人民政府办公厅印发了《关于促进我市农业户口人员到中心镇和城区就业落户的实施意见》[7]。实施意见规定：对具有广州市市区及从化、增城市农业户口的人员，在市区内中心镇居住，同时被机关、群众团体、事业单位、企业和非企业单位正式录（聘）用、且按规定办理了正式录（聘）用手续或依法签订了劳动合同并办理了缴纳社会保险手续的，准予本人及其配偶、未成年子女转为该镇的非农业户口。广州市的做法，为深化户籍制度改革，推进农村劳动力转移就业和农村城市化进程，提供了一种积极、有益的尝试。

（二）健全和完善城乡就业管理体制和政策体系，为促进城乡统筹就业创造良好的政策环境。

加快就业立法及相关促进政策的制定。目前我国还没有一部完整的促进就业方面的法律文件，因此，抓紧《就业促进法》的立项和制定，将城乡统筹就业的组织体系、扶持政策、服务网络、资金使用、岗位开发、技能培训和农村劳动力就业等内容制度化、法制化，特别是把农村劳动力就业、培训等问题纳入国家的就业规划，为城乡统筹就业提供法律保障，促进城乡统筹就业的持续发展。在此基础上，拓宽享受促进就业政策的人员范围，将农村劳动力、城镇失业人员等纳入享受就业优惠政策的范围，形成统一的城乡就业政策扶持。

（三）整合城乡一体化的劳动力市场，为促进城乡统筹就业创造良好的市场环境。

按照统一开放、竞争有序的原则，制定城乡统一的劳动力市场总体规划。统筹、整合现时劳动力职业中介和人才职业中介，打破劳动保障部门和人事部门的条块分割，完善市、区、街道（乡镇）、社区（村）城乡一体化的多层次的劳动力市场体系，逐步形成一种平等竞争的市场环境。充分发挥城乡公共职业介绍机构的就业服务功能，建立和完善以促进就业为目标，以城乡劳动力的就业服务为核心，以职业指导为重点，以劳动力市场信息系统为依托的公共职业介绍服务体系，使就业服务覆盖城乡，促进城乡统筹就业的协调发展。严格落实劳动力供需分析制度，全面掌握劳动力数量、结构、素质、行业分布、岗位需求等劳动力市场供给与需求状况。研究建立劳动力市场景气指数，预测未来就业形势的发展变化，为政府宏观决策提供参考。加快推进“金保工程”步伐，进一步完善城乡就业网络建设，整合城乡之间、各就业职能部门之间的信息流动关系，真正实现“一点登记、多点查询”、信息共享、互补互促的城乡就业联动机制，整体推进城乡统筹就业。

（四）加快提高社会保险统筹层次，为促进城乡统筹就业创造良好的保障环境。

城乡统筹，不只是城乡就业统筹，而是城乡统筹的劳动和社会保障体系。打破城乡分割的社会保障体制，以制度创新为基础，建立起与经济发展水平相适应、多层次的城乡一体社会保障体系，使城乡劳动力真正达到就业及社会保障上的一视同仁。在完善现有社会保险基金市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

（五）加大劳动保障监察力度，为促进城乡统筹就业创造良好的就业环境。